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英国反腐的“五把刀”


根据“透明国际”2013年4月发布的“2013年全球清廉指数”报告,英国的清廉程度排在全球第14位,属于腐败程度较低的国家。

英国是如何反腐的?是通过制度来反腐,还是通过其他的方式?英国形成目前的反腐机制,经过了哪些历史阶段?

作为世界上最早建立议会制度的君主立宪制国家,英国目前与反腐息息相关的行政监督制度是:以议会监督为主,并包括政府各部门内部监督、司法监督(法院和检察院)、监察员、审计机构以及社会舆论监督等多种形式和层次。以下是对英国多层次反腐制度之历史演的简单梳理。

第一把刀:议会监督

◎1215年,当时的国王约翰(即“无地王”)被迫与贵族阶级签署了《大宪章》(又被称为《自由大宪章》),第一次对君主的权力进行了限制,成为英国君主立宪制的法律基石。在 《大宪章》中,已出现禁止王室食品采办官敲诈行为的条文。

◎1265年,以当时的国王亨利三世的妹夫孟福尔为首的九人委员会自行召集了英国历史上第一次议会,即“巴力门”议事会,成为英国议会的开端。

◎1307年,爱德华二世即位后,大贵族操纵议会,并宣布议会是国家权力的中心,每年必须在固定地点召开两次会议,议会在国家机器中的位置逐步稳固下来。

◎1327年到1377年,爱德华三世在位期间,议会的弹劾制度开始出现。最终议会迫使爱德华三世宣布,议会的贵族院有权控告和审判国家的高级官吏,这为监督高级官吏的腐败行为提供了可能。

◎1343年,英国议会分成了由贵族组成的上议院和代表骑士、市民的下议院,确立了议会君主制。

◎都铎王朝(1485—1603年)晚期和斯图亚特(1603-1714年)王朝早期,在都铎晚期到斯图亚特早期君王权力加强,虽然包括议会监督在内的,对官员的政治监督在形式上仍然存在,但是,由于王权的加强、个人庇护制的盛行等原因,这些监督都没有产生实际的效果。

同时期,议会较为激烈的举动就是对腐败官员提出指控。在斯图亚特早期,议会指控最多的对象是白金汉公爵。面对议员和其他人士对贵族官员腐败行径的议论和抨击以及对有腐败行为的当事人的指控,这一时期的君主不仅不进行处置,而且为他们进行辩护。

◎17世纪40年代,英国内战发生。它从某种意义上可以说是议会和王权争夺权力的不可调和的结果。

◎1688年,“光荣革命”发生。“光荣革命”之后议会才真正开始在财政上制约和监督王权。此后,议会被确立为财政与立法的终极权威,更凭借掌握“钱袋子权力”而逐渐从国王的统治工具演变成制约王权的权力机构。

◎1701年,议会通过的《王位继承法》规定,国王无权赦免弹劾案中的受处罚者,这项法律规定保证了议会弹劾权得以独立、彻底地行使,也使得弹劾作为一种有权威的监督方式被确定了下来。议会弹劾的对象为内阁阁员、各部大臣和议会议员。

◎1742年,英国的第一任首相罗伯特·沃波尔,因议会行使“不信任程序”而被迫在执政21年后去职,其内阁成员也同时总辞职,开创了议会行使不信任程序的先河。

◎1805年,由于责任内阁制的形成和司法权的独立,英国议会的弹劾程序彻底被“不信任程序”所代替,议会再也没有对官员实行过弹劾。所谓“不信任程序”,主要是内阁制国家议会监督制约行政机关的一种手段,议会如认为内阁成员或全体有违法失职、政策错误等问题时,可以对内阁提出不信任案。一旦议会通过这种不信任案,内阁必须总辞职,或提请国家元首下令解散议会,重新举行大选,由新的议会决定政府的去留,也有人称其为议会的倒阁权。英国是最早实行议会不信任程序并形成制度的国家,该程序由下议院行使。

◎1834年,国家增设国库审计长办公室与已有的公共账目审计委员会合作,共同负责财政收入的审计监督。

◎1861年,英国议会下院设立决算审查委员会,专门负责对决算进行审查并向议会报告。

◎1866年,《国库和审计部法案》颁布,设立主计审计长职位以及国库审计部,对政府部门和公共机构进行审计,为确立英国现代国家审计制度奠定了法律基础。这样,英国议会不仅控制了征税权,还在行政权的立法控制预期功能的设定上,将监督与审查国家财政支出的审计权由政府转移到议会手中。

◎20世纪70年代以后,英国下院设立了与政府工作相对应的14个专门委员会,负责对政府的对口监督。

第二把刀:政府内部监察

◎11世纪初,温切斯特国库建立,它是英国第一个财政管理机构,职能是征敛税款、审核账目和分派现金。

◎1100年—1135年 亨利一世在位时期,曾任命一个财务主管来监管王室家族因储蓄钱币而积累的资金。从1110年开始,这个财务主管,开始审计各郡郡守的账目。英国也是世界上最早设立审计制度的国家,是近代审计制度的发源地。

◎12世纪,财政署逐渐取代温切斯特国库职能,成为国家财政收支管理的机构。

◎1314年,财政署设立了国库审计师,这是最早的履行监督政府支出的行政官员

◎16世纪伊丽莎白一世女王时代,设立了预付款审计师,正式负责对国库支付款项行使国家审计权,后来其职能被1785年《更好地检查和审计本国王公共账目法案》创立的公共账目审计委员会所取代。

◎1985年,为防止警察滥用权力,英国政府设立了警察不良行为投诉局,受理公民对警察违法违纪行为的控告。该局负责人由内务大臣任命。

◎1986年,由于之前通过警察机关反贪污欺诈的工作效率不高,贪污、欺诈现象未能得到有效遏制,皇家严重欺诈案件对策委员会发表报告,建议成立一个新的机构,独立负责侦查并起诉重大复杂的贪污、诈骗犯罪案件。

◎1987年5月15日,英议会通过《1987年刑事司法法——严重欺诈局法》,批准成立严重欺诈局。

◎1988年4月6日,总检察长领导下的严重欺诈局(又称反贪污贿赂局)正式建立,直接立案侦查起诉发生在英格兰、威尔士和北爱尔兰等地的500万英镑以上的重大和复杂的贪污、贿赂和洗钱案件。一般的贪污、贿赂案件仍由警察部门调查。

◎从1988年4月6日成立到1996年4月5日的8年间,严重欺诈局共立案侦查500万英镑以上的案件582起,并对其中的154案335人提起公诉,211名被告被判有罪,定罪率为63%。从1991年到1996年的5年间,挽回经济损失211亿英镑。

◎爱德华一世统治时期,所有的巡回法官及郡守都必须接受关于地方官员滥用行政权力的调查;亨利四世统治初年,法令规定,如果任何郡守对他的人民进行任何敲诈勒索行为,他将会因为敲诈勒索按照国王个人的意愿受到惩处。

◎1991年,在时任首相梅杰建议下,建立了公民宪章(事务)处,并由他直接领导。该处的任务是推行公民宪章,自此政府各部门必须公开公务员的姓名、简历、工作情况,接受公民监督。

◎今天,政府内部的监督分为一般性监督和专门机构监督两个方面。一般性监督,即上级对下级的监督;专门机构监督,包括公民宪章处、公务员制度调查及公职道德规范委员会、反贪污诈骗局等。

英国各郡、市、区警察局均设有贪污欺诈案件调查办公室,负责对政府官员的贪污行为以及相关企业欺诈行为的调查,政府官员与企业相互勾结进行贪污、欺诈行为主要由警察局贪污欺诈案件调查办公室负责调查,该办公室拥有广泛的调查取证的权力,例如它在调查贪污、欺诈案件时,可命令涉嫌企业和个人提交书面证据和其他材料,必要时可向法院申请获得搜查令;对可疑处所进行搜查,搜查和没收任何与涉嫌犯罪者已经或准备实施的犯罪活动有关的合同文书等资料;可查封、扣押任何公民的银行账户等。

重视财政监督也已成为英国政府内部监督制度的一个特点,英国许多政府部门设有审计监督机构。

第三把刀:司法监督

◎1986年,皇家检察院成立,隶属于国家政府机关,负责受理所有的由英格兰和威尔士警察机关提交的刑事诉讼案。

◎20世纪,在此之前,英国行政诉讼案件均由普通法院审理,20世纪之后,英国才开始设立了行政裁判所,与普通法院共同审理行政诉讼案件。

◎目前,英国的司法机关完全独立于政府,不受政府管辖,对政府进行监督。英国法院通过合宪审查和行政诉讼案件审理行使对行政的司法监督权。

所谓合宪审查,即通过司法程序对法律、法令、行政法规和行政行为是否符合宪法进行审查和裁决。

而关于行政诉讼案件审理,英国并未设立专门的行政法院系统。行政诉讼案件一般以高等法院的王座法庭(Queen’s Bench Division)为第一审。郡法院无权管辖行政诉讼案件。行政相对人可以向王座法庭提起普通法上的一般诉讼,不服行政裁判所的判决也可向王座法庭上诉。不服王座法庭的判决,可以向上诉法院的民事庭上诉。如对上诉法院的判决也不服,还可上诉至议会上议院。

第四把刀:监察专员

◎1967年,英国仿效瑞典设立了议会行政监察专员,但议会行政监察专员的监察范围只限于中央政府部门和议员,其并不管辖地方的监察事务,也不管辖卫生行政机关和医疗服务机构。

◎1969年,《北爱尔兰议会监察专员法》通过,设立了北爱尔兰议会监察专员,负责受理公民对北爱尔兰地区不良行政的申诉。

◎1974年,英国制定的《地方政府法》规定,在英格兰和威尔士设立地方行政监察专员,分别受理这两地的不良行政引起的申诉。

◎1972年,苏格兰首先设立了卫生医疗行政监察专员。英格兰、威尔士地区也分别设立了卫生医疗行政监察专员,主要负责处理公民对卫生医疗保健机构的申诉。申诉一旦被受理,卫生医疗行政监察专员就会对所诉的事项展开调查。

◎1975年,《苏格兰地方政府法》规定设立苏格兰地方行政监察专员,专门受理公民对该地区不良行政的申诉。至此,英格兰设监察专员3名,威尔士和苏格兰各设置监察专员1名,并建立了监察专员公署。至此,英国建立了较完备的地方监察体制。地方监察专员的管辖范围是地方政府及其官员、地方议会及议员等。

第五把刀:社会舆论监督

◎16-17世纪,君王主要依赖代理人来监督法律的实施。有的代理人是中央或地方行政机构的正式官员,有的是王室的非正式代理人;后者在当时被称作为Informers(告密者)。

◎1485年-1509年亨利七世在位时期,对违法者的惩处非常严厉,一般而言是没收个人的全部财产。而这一时期的文告规定,只要告密者提出违法者的证词,他就可以要求获得被没收财产的一半。由此可见,当时的都铎君主比较倚重告密者对贵族官员违法行为的监督。

◎都铎王朝早期,告密者群体本来一般由绅士组成,到都铎后期和斯图亚特早期,告密者成了大多数社会渣子的专门职业。大多数告密者“像商人和工匠在自己的职业中赚取利润一样,把掌握信息和举报作为添补自己收入的主要手段,他们的腐败行为是直接的和要求不高的。

◎1552年,就在王室鼓励告密者的行为之时,朝野上下的批评也随之而起,他们认为,告密者的举报行为是出于个人利益,出于私怨,在其监督过程中常常会出现腐败行为。

◎从都铎后期开始,王室政府通过立法和颁布文告等方式规范告密者的行为,限制告密者权力的滥用。据《王国法令》,在伊丽莎白时期,议会曾3次立法阐释告密者的作用和限制他们权力的滥用。

◎詹姆斯一世在位时期,因为告密者开始把目标从商人、关税官员和一般地方官员等转移到高级官员身上,严重冲击着现有的行政秩序特别是潜行政体系,詹姆斯也就开始束缚告密者的行为。议会也认为,这种以个人关系为基础的社会监督方式不符合法定程序,也不利于制度建设,因此也强烈要求立法限制告密者的行为。

◎1604年,议会的一份提案就开始要求改革现存的告密者制度,要求限制告密者权力的滥用。枢密院则在1617年采取行动反对告密者之中的腐败行为。

◎2000年,《信息公开法》通过后,公众有权按照合法的程序要求政府公开信息。

◎现在,在英国,新闻媒体对政府具有监督和批评的传统,近年来很多腐败案件,均有新闻媒体首先予以披露。

英国反腐法规发展

▲1275年,第一个威斯敏斯特法令禁止郡守和其他王室官员通过职务之便,接受国王允许之外的报酬。

▲1388年,爱德华五世在颁布的法令中规定,所任命的官员必须是“最好的和最有法律知识的人士,必须对他们有足够的考察和认识”,严禁大法官、财政官、掌玺官、王室总管及内务大臣等通过收受礼品或依据个人好恶和偏爱提名任命官员。

▲1485年-1509年,亨利七世时期,法令强调,郡守、副郡守、郡府职员及其他官员的敲诈勒索行为年年都有发生,法令赋予治安法官考察、指控和逮捕他们的权力。关于同样内容的法令在亨利八世和伊丽莎白一世时期都曾颁布过。另外对官职的任职资格法令也有相当严格的要求,并对买卖官职行为也有一定的束缚。

▲1552年,当时实施的法令,强调其目的就是“避免在官员和王室大臣中间腐败行为的发生”,这一法令特别针对“行政管理、司法体系和国家财政征收官员”的直接或间接的买卖官职行为,对卖官者要由国王取消其爵位,对买官者要收回其官职。

▲1889年,英国颁布了第一部反腐败法,即《公共机构腐败行为法》。

▲1906年,通过的《防止腐败法》,将《公共机构腐败行为法》的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员,而且包括公共机构本身。

▲1916年,修订了《防止腐败法》,再次扩大了公共机构的范围,即包括一切地方性和公共性机构。

▲20世纪80年代,英国的信息公开立法模式倾向于分散式立法,即在英国的《地方政府法》、《数据保护法》、《个人资料获得法》、《环境和安全信息法》等法律中,都有关于信息公开的分散规定;

▲1987年,《刑事司法法》颁布。根据该法,通过电话、电报等媒体发生的涉外贿赂行为,均可视为贿赂发生在英国本土,这样,英国司法机关对在通信时发生的贿赂犯罪拥有了司法管辖权。

▲1994年,《刑事司法与公众指导法》颁布。

▲1995年,《犯罪所得赃款法》颁布。根据该法,在腐败犯罪调查中,警察为获取充足的证据,以便判断涉嫌者是否从腐败行为中获利、获利的数量以及赃款、赃物的持有人或存放地点,可以向巡回法官申请得到搜查令。巡回法官视情况可以发布搜查令。

▲2000年,英国通过了《信息公开法》;

▲2003年3月,英政府在整理、综合和修订现存各种反腐法律条文的基础上,公布了新的《反腐败法》。7月份,专门委员会在征求各方意见的基础上提了多项批评和建议,目前该法令仍在重新起草过程中。一旦该法令生效,此前的两部《防止腐败法》将被正式废除。

▲2010年,《英国2010年反贿赂法》颁布。该法是目前世界上最严厉的反贿赂法律之一,已于2011年4月生效。

其他涉及反腐的法规:

在1948年的《人民代表法》、1962年的《北爱选举法》、1964年的《许可证法》、1972年的《北爱地方政府法》、1988年的《犯罪审判法》、1989年的《地方政府和住房法》和2001年的《反恐、犯罪和安全法》等法规中,均有针对政府官员腐败行为的法律条文。

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